党的二十大报告强调，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，明确提出要健全现代环境治理体系。站在新的历史起点上，要用最严格制度最严密法治保护生态环境，在推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设中发挥好法治的引领规范作用。

2023年8月19日，第二届国家公园论坛在青海成功举办。此次论坛向世界展示了中国国家公园建设的重要成果，分享了国家公园建设的宝贵经验。近年来，青海深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，以建设国家公园示范省为抓手，运用法治思维和法治方式不断巩固和深化国家公园体制机制建设，高标准建设三江源国家公园，祁连山国家公园青海片区体制试点任务全面完成并通过国家评估验收，青海湖国家公园正式批复创建，昆仑山国家公园创建前期工作取得阶段性成效，青藏高原国家公园群初具规模。经过持续不懈的努力，实现了国家公园生态系统总体好转，长江、黄河、澜沧江源头整体保护，草地退化趋势继续逆转，“中华水塔”日益坚固丰沛，藏羚羊、雪豹等野生动物数量不断增加，生物多样性保护持续向好。

青海应对全球气候变化价值独特，作为全国唯一的国家公园示范省，全面推进国家公园高质量建设意义重大，要进一步夯实国家公园管理体制、运行机制的法治基石，为走出一条集生态保护、绿色发展、民生改善、社会和谐为一体的国家公园建设新路径保驾护航，努力把青海打造成习近平生态文明思想的实践高地，坚定不移推进现代化新青海建设。

一、加快构建科学完善的国家公园法律体系

科学立法是法治的前提和基础。纵观全球国家公园150年的发展史，以立法方式不断完善国家公园管理体制机制、自然资源产权、科研监测、系统化保护与一体化修复、资金保障等方面的运行，已成为世界各国建设国家公园采取的普遍模式。建立国家公园体制，是以习近平同志为核心的党中央在新形势下全面深化生态文明制度改革的一项重大战略举措。2021年10月首批国家公园正式成立，我国全面启动建设世界最大的国家公园体系。与此同时，以法律、地方法规、部门规章及相关规范性文件共同构成的国家公园法律体系进入快速构建期。

2013年，党的十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”，中国特色国家公园体制建设正式起步。青海作为我国首个国家公园体制试点省份，开创了地方立法引领和规范国家公园建设的先河。《三江源国家公园条例（试行）》是我国首部国家公园地方性法规，创新了生态保护体制机制，实现了“山水林田湖草沙冰”一体化保护和系统修复。在管理体制机制上，破解政出多门碎片化管理难题，探索实现国家公园范围内自然资源资产管理和国土空间用途管制“两个统一行使”。作为国家公园体制试点“立法引领改革的典范”，为圆满完成三江源国家公园体制试点任务提供了强有力的立法保障。武夷山国家公园、海南热带雨林国家公园等在体制试点阶段也借鉴采用了三江源国家公园“一园一法”的立法模式，出台了管理条例及相应的管理办法。这些地方立法实践和探索，为在国家层面出台国家公园法积累了经验、提供了参考。目前阶段“一园一法”的立法模式已经难以满足国家公园建设需求，为更好推进国家公园体制机制改革和法治建设，下一阶段建议在国家层面出台“国家公园法”“自然保护地法”等相关顶层立法，修订完善《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等相关配套法规，促进国家公园法律规范与生态文明建设其它领域法律法规衔接配套，从而构建职责明确、体制合理、运行良好的国家公园法律制度体系，切实解决国家公园建设过程中出现的中央与地方职责划分、跨区域设园体制机制、多头立法等难题，为稳步推进国家公园建设提供坚实的法治保障。

二、建立健全规范高效的资源环境综合执法机制

严格执法是法治的关键和核心。生态环境保护综合行政执法改革同样属于我国近年来生态文明体制改革的重点领域，国家公园资源环境综合执法涵盖自然资源、生态环境、农业农村、水利、林草、治安管理、市场监管等广泛内容。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》提出，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责，可根据实际需要，授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》明确指出，要有效整合生态环境保护领域执法职责和队伍，科学合规设置执法机构，强化生态环境保护综合执法体系和能力建设。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出，要建立包括相关部门在内的统一执法机制，在自然保护地范围内实行生态环境保护综合执法。2022年国家林业和草原局出台的《国家公园管理暂行办法》《关于做好林草行政执法与生态环境保护综合行政执法衔接的通知》等文件都在深入推进国家公园资源环境综合执法工作。目前，资源环境综合执法已成为我省推动实现国家公园法治化监管的重要手段,在维护国家生态安全方面发挥着重要作用。以三江源国家公园为例，对园区所在县乡进行机构改革，整合原生态环境执法、林业执法、草原执法、农牧执法、森林公安、国土执法、渔政执法等机构资源，设置县域内集中、统一、高效的资源环境综合执法机构，并在国家公园管理机构与所在地方政府设置森林公安局和资源环境执法大队，分别行使自然资源刑事司法和行政执法职责。同时，加强对未纳入国家公园范围内的资源环境执法业务指导与管理。这些做法，有效解决了长期存在的自然资源监管政出多门、执法碎片化等问题。青海还创新原森林公安管理模式，成立国家公园警察总队，建制划归省公安厅，实际工作由三江源国家公园管理局进行实质性业务指导。这既符合宏观的改革方向，又保证了三江源国家公园范围内资源环境保护必要的执法力量。

但是也要看到，作为一项全新的实践，国家公园资源环境综合行政执法改革是一个持续推进和不断深化的过程，执法改革需要处理好专业化与综合化、上位化与适地化的关系，在法律规范下建立灵活有序的模式，充分调动各方力量形成执法合力。从理论上来看，国家公园进行统一部门管理的综合行政执法有助于优化执法机构、整合执法资源、提升执法效能，但就实践运行来看，国家公园的资源环境综合行政执法也出现了执法人员专业性不强、布局不均衡等问题。作为一项跨部门、跨层级、跨地域的实践，下一步，要从理顺国家公园行政执法体制机制入手，推动国家公园园警制度建设，提升执法人员专业能力，规范行政执法程序，强化行政执法效能，建立一条中国特色的国家公园行政执法模式。

三、探索建立多元一体、协同高效的生态司法模式

公正司法是法治建设的后盾和保障。法院、检察院等机构是国家公园法律制度的重要捍卫者。近年来，青海先后建立了三江源、祁连山、青海湖生态法庭联动机制，实行“三审合一”制度，充分发挥国家公园生态法院（庭）专职化专业化审判职能，强化环境公益诉讼和检察公益诉讼职能，探索构建国家公园生态公益司法保护协作新机制，成立专司办理跨区域生态环境和资源保护领域公益诉讼案件的检察院——三江源地区检察院。在三江源地区、环青海湖区域、祁连山南麓青海片区探索开展生态环境公益诉讼巡回检察,建立跨省域、跨部门的联动合作机制，凝聚执法司法工作合力，更好服务国家公园示范省建设。相关检察院、法院以国家公园领域的司法指导案例为指引，加大国家公园司法保障力度，打击了一批污染环境、破坏生态的违法犯罪，有效遏制了国家公园内资源环境违法犯罪势头。

国家公园环境司法专门化的制度框架仍需进一步完善，诉讼机制传统化、审级上下不对应等现象依然不同情况地存在，全社会对于环境公益诉讼和检察公益诉讼的认识仍然有待加强。因此，要按照因地制宜、因需设置的原则，加大力度推进设立国家公园专业化专职化审判机构，完善专业审判组织、裁判标准和外部保障，建立生态修复责任人制度和生态损害司法鉴定制度，不断实现司法裁判的社会效果与法律效果的双赢。探索构建国家公园生态公益司法保护协作机制，强化与行政执法相衔接相配合，深化国家公园领域典型司法案例分析，完善生态环境公益诉讼制度，充分发挥检察与监察的监督效能作用，努力构建形成方式多样、功能多重、效果多赢的生态司法保护新格局。

四、积极营造全民守法，共同推进国家公园省建设的良好氛围

公民是国家公园法治建设的主体和力量源泉。青海作为国家公园示范省，要积极探索形成人与自然和谐共生新格局，建立具有国际影响力、特色鲜明的国家公园体制，就要让各族干部群众自觉遵守、积极践行国家公园和生态环境保护的法律制度，让法治精神真正渗透到公众行为规范，学会和习惯以法律程序和方式解决纠纷，形成全社会崇法、用法、守法的良好氛围。

在国家公园法治化进程中，建立健全全民参与国家公园建设的制度保障体系，保障国家公园利益相关者权益，不断细化生态管护员相关管理制度，尽快出台特许经营、资金保障、入口社区建设等制度规范。提升全民在生态环保中的用法守法法治意识，深入开展法治宣传教育，加强以案释法、培育法治文化、讲好守法故事，尊重国家公园范围内少数民族习惯法及相关民俗乡约，重视构建系统完善的社会监督体系，畅通民众利益表达渠道，引导全民做国家公园法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。抓住领导干部这个“关键少数”，强化领导干部懂法、用法、守法，运用法治思维和法治方式深化国家公园改革创新工作，以法治现代化推动国家公园高质量建设，使遵法学法守法在国家公园蔚然成风。

建立国家公园体制，是生态文明和美丽中国建设的重大制度创新，推进国家公园法治保障，是生态文明建设“善治”实现的核心内容，要发挥好法治在推进具有中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系建设中引领规范作用，用最严格制度最严密法治推动国家公园建设，推动人与自然和谐共生的现代化。

（作者单位：青海省委党校。本文系青海省委党校2022-2023年度校院级科研课题项目（KYKT202201)阶段性成果）