党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制”。落实这一重大要求，关键是要抓紧研究制定保障新业态从业人员权益的法律法规和制度体系，落实完善各项支持和保护政策措施。

一、新业态从业人员的职业特点

新业态从业人员是指依托互联网平台就业的人员，主要包括网约配送员、网约车驾驶员、互联网营销师等。第九次全国职工队伍状况调查显示，全国新业态从业人员达8400万人。灵活就业人员、农民工、新业态从业人员的涌现开辟了就业市场新空间，拓展了劳动者就业增收新途径，激发了推动经济发展和转型升级新动能，在保就业、稳就业、扩就业中发挥了重要作用。具体呈现出四个鲜明特点：1.劳动者身份厘定模糊。新业态从业人员通过注册平台自主接单提供劳务，不与平台企业签订劳动合同，根据现行劳动关系认定标准和司法实践，该群体不具备与平台之间的劳动关系。2.薪资水平不稳定。新业态从业人员的劳动收入基本取决于当月完成的“订单”数量，容易受到自身或环境的多种因素干扰，收入波动性大，群体内部收入差距明显。3.工作性质灵活。新业态从业人员可以自主决定劳动的参与方式、时间、强度、地点等，也可以自由更换工作平台、类型。4.失业风险复杂多样。从工作性质来看，极端天气、公共管制、个人健康等都是失业诱因。

二、新业态行业难以沿用现行的失业保险制度

我国现有的劳动法律制度是以传统的劳动关系为基础设计的，滞后于就业形态新发展。1.现行失业保险保障对象限制性高。《失业保险条例》提出的参保要求，是以职工与用人单位具有法定劳动关系为前提。但新业态从业人员不具备与平台间的劳动关系，无法参保以获得保障。2.现行失业保险制度计费缴费方式固化。新业态从业人员的职业特点，不适用于现行的“个体、用人单位、政府”三方缴费主体和“缴费基数+统一比例”计费方法。3.现行失业保险保障方式单一。现行失业保险待遇标准一般按当地最低工资标准的70%统一发放，不存在类似城乡居民基本医保的待遇分层情况，不能满足新业态从业人员的多层次保障需求。4.传统失业保险管理模式与新业态从业人员实际就业情况不适配。失业保险经办机构通过劳动合同、解雇证明等材料核实失业者的资质并发放保障待遇，但新业态从业人员基本不受用人单位的管理，失业状态认定缺乏统一规范。

三、建立新业态从业人员失业保险制度的必要性

1.失业保险属人原则，有利于打破户籍限制。新业态从业人员多为本地农村进城务工人员和外来流动人口，属人原则可以打破户籍限制，支持跨区域的参保和接续，确保在工作调动或异地迁居时，失业保险关系能够顺利转移和接续。2.多档缴费机制，有利于实现多层次保障。失业保险应设置多层次保障机制，允许参保者根据自身收入水平和经济状况自由选择参保档次，实现为低收入群体“兜底”，满足中高收入群体需求，确保参保者都能在其经济承受能力范围内获得失业保障。3.灵活申领条件，有利于资格认定贴近实际情况。由于缺乏劳动合同，导致社保经办机构无法通过传统方式确认参保者的失业状态和原因，因此失业保险制度应当放宽申领条件限制，实行更高效的认定和管理方法。

四、新业态从业人员失业保险顶层设计与具体对策

1.建立专门化失业保险制度。不同于养老、医疗保险，劳动者的就业状态认定是失业保险能否平稳运行的关键。为了避免法理秩序的混乱，保证保险基金的可持续运行，应当建立专门面向新业态从业群体的失业保险制度，与现行失业保险平行管理，双线并行。比如，2021年，广东省发布《广东省灵活就业人员参加失业保险办法（试行）》，面向灵活就业人员开放参保的渠道，破除了劳动关系作为参保前提的限制，并对缴费方式、保障风险范围和保障待遇进行改革创新，为建立专门化失业保险制度提供了新思路。

2.打造“政府主管，社会力量参与经办”新格局。由政府职能部门统筹监管，社会力量经办管理，有助于建立和完善新业态从业人员的失业保障制度。一方面，社会力量经办可以充分发挥企业管理的高效率、专业性，缓解政府部门的管理压力，降低成本，提高服务水平。另一方面，以商业保险公司为代表的社会力量参与进来，可以充分发挥自身专业优势，提高新业态失业保险管理水平。

3.形成“个体缴费为主，鼓励平台补助，政府兜底保障”的失业保险缴费机制。缴纳保费是享受保障待遇的前提，缴费机制关系着保险基金的稳定性和可持续性。在缴费主体层面，新业态从业人员是缴费主体，鼓励平台企业提供相应补助，并由各级政府为存在缴费困难的部分群体提供政策性补贴。在缴费金额层面，采取固定金额缴费方式，由个人按期缴纳固定金额的保费，失业后依照缴费情况享受对应的待遇。在缴费期限层面，由于新业态从业人员出现断缴、续缴的频率可能较高，缴费期限计算应当采取灵活的累积制。

4.扩大失业保险保障范围，实现保障待遇分层。新业态从业人员面临的失业风险多种多样，对保障待遇的需求程度也不尽相同，应当设立缴费金额与保障水平相挂钩的多层次失业保险制度，吸引新业态从业人员按需投保、多缴多保，推动失业保障实现全覆盖。同时，出于控制道德风险的考量，在实务中可以采取稳中求进原则，逐步扩大保障范围。

5.构建信息数字平台，实现科学管理。新业态从业人员工作流动性大，管理困难，搭建由政府部门主管、经办机构参与、平台企业配合的多方协作信息数字平台，借助大数据算力优势，实现从业人员就业流动信息集中管理。这一方面便于核准参保者的失业信息，及时进行失业保险金的发放和管理，提高经办效率和质量；另一方面，通过对就业数据进行动态追踪管理，可为政府制度改革和政策制定提供高质量的数据支撑。

〔作者：郭祎凝、杨孜越，单位：中央财经大学保险学院。〕